巴氏杀菌

而主张主观要件的可能理由在于，主客观统一才能实现行政处罚的立法目的，维护人的意志自由。

前者涉及隐私判断的主观标准，即隐私信息在特定范围被公开后，信息主体仍然存在合理的隐私期待。（三）我国学理与实践上的探索 为化解传统隐私理论与现实生活的张力，我国学界也在积极探索。

例如，在隐私法上具有标杆意义的纽约州Nader v. General案中，法院认为，信息已为他人知悉便难谓侵害原告隐私。隐私常因多重和未知使用而导致源头众多的不受限制的潜在披露，而在新闻媒体上披露个人信息则难以成为重要的隐私问题，因为这既广为人知又毋庸置疑。《隐私权》一文的持续影响即是隐私概念无时代限制的明证。这就颠覆了以个人为中心的传统隐私理念。因此，所谓信息主体的决定自由实际上是不真正的、难以实现的。

秘密范式将隐私作为一个关于秘密的概念，认为隐私只能通过窥探和公开披露被侵害。然而，对法院的裁判，不宜以其与理论不符而轻易否定。因此，要让我国行政复议制度成为解决行政争议的主渠道，有必要取消这一不合理的规定，让行政复议恢复其应有的角色和定位。

在案件提交到复议机关之后，原则上，该机关就负责实施或接受‘补正性程序行为。[5] 参见前注[1]，莫于川文。也正是因为看到了这一制度所存在的弊端，国务院原法制办公室于2008年开始推行的行政复议委员会试点的初衷就是提升行政复议的社会公信力、消除人民群众对行政复议案件审理可能产生的官官相护的疑虑，采取的措施包括引入外部委员、完善审理机制等。[32] 刘飞：《德国公法权利救济制度》，北京大学出版社出版社2009年版，第21页。

[45] 参见前注[43]，陈清秀书，第421页。注释: *本文受司法部2017年度国家法治与法学理论研究项目重点课题行政复议法修改研究（项目编号：17SFB1003）以及国家社会科学基金重大委托项目创新发展中国特色社会主义法治理论体系研究（项目编号：17@ZH014）资助。

[23]2014年修改前的我国《行政诉讼法》中规定复议机关在维持情况下不作被告，乃是认为复议机关没有作出新的决定，没有为相对人增加权利义务。因此，要推动我国行政复议工作人员的专业化，一方面要提升行政复议工作人员的专职化和法律素质，另一方面还应构建行政复议工作人员的职权保障和岗位激励制度。抛开行政复议二次决定理论本身的缺陷不谈，但从行政复议自身的属性而言，也可以得出行政复议不同于一般的行政行为，其本质应当是一种司法性的活动，行政复议与行政诉讼并无本质上之区别，行政诉讼与诉愿间之区别，乃专为形式上之区别，非实质上之区别，[30]主要原因在于以下两个方面。这是行政复议决定维持比率大幅下降的重要原因。

[15]虽然我国的司法改革近年来取得了一定的成就，但司法机关目前仍然很难完全做到独立行使审判权。最后，行政复议公信力危机的加剧以及原告胜诉难度增加这两项成本从长期来看危害巨大。其次，可以有效降低行政复议机关的成本，符合诉讼经济原则。如果行政复议机关的负责人出庭应诉，则增加的时间成本更多。

我国的行政机关也不例外，如我国《立法法》就授予了行政机关大量的立法权，但从根本属性上讲，行政机关的立法权依然属于立法权的范畴。首先，进一步推动复议工作人员的专业化建设。

笔者将2015年至2018年与2011年至2014年全国行政复议案件审结情况进行对比（见表1），可以看出行政复议机关作共同被告制度的实施效果。（二）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的。

[35] 习近平：《在中央政法工作会议上的讲话》（2014年1月7日），载《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第102页。行政复议机关不作为共同被告，不仅具有理论依据，而且也具有现实可行性。在一般情况下，交通出行成本并不会太高，因为依照我国《行政诉讼法》的规定，地域管辖遵循的是原告就被告原则，但在行政行为经过复议的情况下，我国《行政诉讼法》（18条）赋予了原告选择权，原告既可以在最初作出行政行为的行政机关所在地起诉，也可以在行政复议机关所在地人民法院起诉。（三）行政复议机关作共同被告制度的成本收益比较 通过对行政复议机关作共同被告制度进行成本收益分析，可以得出如下结论。另一个变化是复议决定的撤销率的大幅提高，2015年至2018年的撤销率均值是9.43%，相比2011年至2014年的均值5.48%，有了大幅度的提高。三是当前的行政复议体制改革方向是行政复议权向政府集中，政府作共同被告有利于加强政府对部门的监督。

该制度目前取得了一定的成效，但从成本收益分析的角度来看，该制度则存在着成本过高等问题。[47]简言之，在复议机关作出维持决定的情况下，虽然裁决主义和原处分主义所主张的程序标的不同，但两者所主张的诉讼标的实质上并无差别。

[37] [美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年，第55页。对于司法权，他认为司法的主要活动是惩罚罪行，裁决私人争执。

[20]在这三种学说中，行政说认为行政复议在性质上是行政机关作出的行政行为，应当与其他行政行为一样接受司法的审查。[55]与之同理，复议决定是作为裁判者的复议机关的裁判结论，复议决定应当作为行政诉讼的程序标的，但法院裁判的中心必然是原行政行为。

原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。（二）行政复议机关不应作为共同被告 通过成本收益分析，我们也可以清晰地看到，行政复议机关作共同被告制度虽然取得了一定的成效，但其同时也导致了成本的大幅度增加，甚至可能对我国行政复议制度的发展带来危害，进一步加剧行政复议的公信力危机。与行政复议申请人相比，行政复议被申请人因为与行政复议机关同属于行政系统，且两者之间由于业务往来、隶属关系等原因而有众多的交流、沟通机会，更容易获得复议机关的理解与支持。其次，取消复议机关搜集的证据可以作为证明原行政行为合法的依据的规定。

行政复议机关应当是行政争议的裁判者而非行政争议的当事人。修改后的《行政诉讼法》规定复议机关在作出维持决定的情况下作共同被告，自然也就将行政复议维持决定和原行政行为共同作为行政诉讼的程序标的，因而很难归入原处分主义和裁决主义中的任何一种。

[29]然而事实上，我国经复议案件的诉讼被告规则显然与二次决定理论并不吻合。[43] 参见陈清秀：《行政诉讼法》，元照出版社2015年版（台北），第454页。

[44] 对于经行政复议的行政案件，应以何者作为程序标的，在德国和我国台湾地区均存在原处分主义和裁决主义的争论。[40]在行政系统的考核与问责制度下，行政复议机关败诉就可能会承担不利的后果，因此，行政复议机关及其工作人员就会有足够的压力去积极作为。

[45]在复议机关作出维持决定的情况下，原处分主义主张应将原行政行为作为程序标的，而裁决主义则主张只能将复议决定作为程序标的。梁君瑜：《复议机关作行政诉讼共同被告——现状反思与前景分析》，《行政法学研究》2017年第4期。[46]从诉讼标的的基本涵义出发，原处分主义主张诉讼程序标的是原行政行为，与之相对应，其诉讼标的是原行政行为的违法性以及原告的权利主张。行政复议机关作共同被告，必然带来行政成本的大量增加，这是不争的事实。

[54] 参见谭宗泽、杨靖文：《行政诉讼功能变迁与路径选择——以法与治的关系为主线》，《行政法学研究》2016年第4期。综上所述，在采取实质被告路径的国家，行政诉讼程序标的的作出者并非一定是行政诉讼的被告，被告的确定反而与行政诉讼标的的关系更为密切。

《解释》第135条第3款对行政复议机关补位合法性的确认，更是客观上进一步增加行政诉讼原告的胜诉难度。换言之，行政复议维持决定的违法性与原行政行为的违法性具有同一性。

在我国，有关行政复议的性质，理论上主要存在三种学说，即行政说、司法说、准司法说。行政复议权的司法性之所以经常不被承认，根源乃在于其隶属于行政系统。